【规划师论坛3】共享经济下城市规划中的公众参与行动框架

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本期主题：共享经济下的规划应对

【编者按】

近年来，伴随着以共享单车、共享汽车等为代表的共享经济快速崛起，共享理念已然渗透到城市生活的方方面面。虽然共享使城市资源的配置更加灵活高效，为人们的生活提供了便利，但因缺乏规划管理，也给城市的建设与治理带来了不小的“麻烦”。如何冷静、客观地审视共享经济中存在的问题，探寻规划与管理策略，在促进共享经济发展的同时使城市获得健康成长，维持城市良好的秩序，是当前规划界需要考虑的重要议题。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“共享经济下的规划应对”为主题，选发一组文章，剖析共享经济的特征内涵、空间使用规则，从城市产品、公共参与等角度探寻规划应对策略，以期为推进共享城市的建设提供思路。

【规划师论坛3】

共享经济下城市规划中的公众参与行动框架

作者武汉大学城市设计学院博士研究生，武汉科技大学讲师申洁，武汉科技大学城市建设学院本科生李心雨，湖北省城市规划设计研究院规划二所副所长邱孝高在《规划师》2018年第5期撰文，文章在分析共享经济运行机制、总结我国城市规划公众参与现状和成因的基础上，从公众参与意识与共享城市理念、城市共享空间的规划审视、数据利用与创新三方面阐述了共享经济发展对城市规划公众参与的内涵要求，并聚焦共享经济对促进城市规划领域公众参与的程度和多元途径实践的影响，构建了共享经济模式下城市规划公众参与的实践路径和行动框架，即利用共享经济发展的变革与契机，逐步形成可操作性强的城市规划公众参与保障体系，建立共享经济模式下多面向的参与协作型城市规划。

[关键词]共享经济；城市规划；公众参与；实践路径

[文章编号]1006-0022(2018)05-0018-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]申洁，李心雨，邱孝高．共享经济下城市规划中的公众参与行动框架[J]．规划师，2018(5)：18-23．

一

共享经济概念与运作机制

（一）共享经济概念内涵

1.平台化与 开 放性

共享经济是基于技术手段提升闲置资源利用效率的新范式，具有平台化、高效化、开放性和分布式的特征，整合了多种要素及资源配置机制，是一种盘活存量、提升效率和增进服务的重要举措。

共享经济区别于传统经济模式的重要特点是其极具开放性的平台化发展模式。传统经济过程中不乏平台建设，但平台具有一定门槛和限制，是封闭式或半封闭式的，供给者不够广泛，对多方需求者的吸引力不足。而共享经济利用多方市场平台建立起了新的信用体系与合作机制，实现了所有权与使用权的分离，不仅有效地降低了成本、增强了规模效应，还覆盖了更广阔的生活情境，提供了更多样的产品和服务，成为高效活力的经济模式。

2.高效化与分布式

从共享经济的演进和内在逻辑看，资源上的共享在一定程度上冲破了单一资源固有的时空束缚，能有效降低成本并提高收益。同时，由于闲置资源零散分布特征与需求方零散分布式属性相一致，闲散资源的供给方能够及时根据需求者的时空需求提供和调整资源供给，促进了供需的高效耦合。

共享经济的资源共享及高效使用的内在理念是资源配置和经济可持续发展的重要逻辑之一。狭义上，共享经济是以个体之间的分享、交换与协作方式等行为为基础，利用移动互联网、大数据与云计算等技术，实现不同主体间的商品、服务、数据和知识等共享的经济模式。

因此，共享经济的本质是信息技术条件下实现所有权和使用权分离的人的交互。共享经济不仅实现了经济行为上的共享、交换与协作，还对个体行为理念和行为本身带来了潜在颠覆性的影响，共享经济在促进多元主体的有机协同、合作互惠与相互信任等方面发挥着积极作用。

3.从被动参与到主动参与

在共享经济模式下，公众参与社会经济过程发生了翻天覆地的变化。首先，受经济利益驱动，更多社会个体或团体将自己所有的空间、物品或服务共享出来给有需要的个体或团体；其次，有需求的个体或团体受寻找更多更低价格的商品或服务的驱动，更加主动地参与到共享经济过程；再次，共享经济构建的( 移动 )互联网、智能手机 APP 提供了活跃的开放式平台，改变了传统的公众参与模式；最后，随着共享共用意识逐渐深入人心，更多居民对于参与规划由被动接受变为主动参与。

4.利益主体多元化

共享经济能有效推动公众参与从较被动模式向主动模式转变，促进参与主体多元化，但也加剧了利益博弈的复杂性：①在开放式平台和分布式整合的影响下，不仅吸引了更多利益主体的参与，还纳入了大量长尾分布的群体参与，而这部分群体本身具有复杂性和多元性特征；②在共享经济模式下，利益主体可以同时兼任多个供给方和需求方的角色，并且可进行更快速的时空转化；③由于多方供给者和需求者的参与，参与商品与服务的供给和需求过程的主体种类增加，同时共享经济催生了新的商品与服务类型，增加了新型利益主体。

（二）共享经济的运作机制

得益于平台化、开放性、高效化和分布式四位一体的内涵延伸，共享经济构架出了多个机制有机结合的运行框架(图 1)。同时，共享经济特殊的运作机制和利益共享机制提升了资源配置效率，主要体现在产品时空束缚被打破、连接机制的建立、供需协同匹配、信任与信用体系重构四个方面。

(1) 时空束缚解压下的所有权与使用权相剥离。

信息技术使得产品与服务的时空束缚逐渐被打破，使得所有权和使用权暂时分离，共享经济将闲置资源的所有权暂时转移，并促使其得到高效的使用。原因在于互联网降低了使用权获取的信息成本，聚集了大量闲置的资源，降低了所有权的价值，甚至使所有权的价值低于使用权的价值。在这一背景下，独占式的所有权向共享式的所有权和使用权演进，同时闲置资源的有效使用及其长尾效应的发挥，使得更多群体受益于共享经济，推动了共享经济的发展。

(2)连接机制的构建。

互联网时代的到来大大缓解了闲置资源的信息不对称问题，闲置资源能够较快地转化成有效的社会资源，并呈现出一定的公共性。网络或移动互联平台作为共享经济的核心支撑，有效促进了闲置资源的时空属性在多个供给方和需求方之间的高效匹配，打破了传统经济模式下供需方的固有中介方式，构建了有效的连接机制。

(3) 协同消费与需求供给侧的有机匹配。

在供给侧方面，主要通过信息技术支撑下的平台聚集功能，利用技术和运营机制等降低供给成本和交易成本，尤其是边际成本的降低，促使了共享经济产品质量与服务水平的降低。加之信息技术支撑下的社会网络集聚效应使得服务供给更易取得规模效应并促进下一步的专业化细分。在这种情况下，供给方、需求方及第三方均在此过程中获利。

(4)信任与信用体系的重构。

第三方平台将多个供给需求方连接起来，重建了中介媒介及其机制，促进了闲置资源的重新集聚和再分配。在这种供给与需求匹配互动的机制下，信用问题成为关键。共享经济通过第三方技术平台建立了新的信任和信用机制，在此过程中，经济效益多元化推动了各供给方、需求方及平台方等多元主体利益的扩大化，缩短了市民个体间的交流距离，提升了社会信任度。

共享经济四位一体的特征和新的多元化构架给城市居民的经济社会生活带来了深远的影响，也给城市管理与规划提出了诸多挑战，在共享经济模式下急需对城市规划公众参与模式和机制进行新的调整。

二 

城市规划中公众参与的体制束缚及共享模式下的新机遇与挑战

（一）城市规划中公众参与的体制束缚

我国城市规划中公众参与的发展相对滞后于西方发达国家，自20世纪90年代以来才逐渐得到稳步推进。例如， 《中华人民共和国城乡规划法》构建了我国目前城市规划中公众参与的基本框架，并强化了城市规划的公共政策属性；1991年颁布的《城市规划编制办法》开始重视吸引公众参与到城市规划过程；深圳市 1998 年颁布实施的《深圳市城市规划条例》首次将公众参与以制度的形式加以明确。

公众参与发展初期，人们在城市规划的实践中并未对公众参与进行深入的理解和应用，甚至有时公众参与还会异化为某些掌握丰富资源群体的寻租机会，导致大众的意见无法在城市规划中得到反映和反馈，特殊利益群体过多干预城市规划过程并影响其他利益群体或大众的权益。当前，我国的公众参与仍停留在象征性参与阶段，参与形式有限且多流于形式，缺乏立法保障和制度保障，监督机制尚未完全建立。同时，作为城市规划中公众参与的主体，公众的参与意识不强，积极性不高。

此外，公众参与意识的提升存在若干体制束缚。一方面，由于市场经济和改革开放带来的剧烈社会经济转型，公众群体逐步多样化、差异化，公众需求日益多元化、个性化，当公众参与城市规划时，加剧了各方利益协调的难度；另一方面，公众的参与意识仍然淡薄，公众参与能力较差。公众参与的制度与执行方面也存在缺陷，如缺乏法律与制度层面的支撑，缺少监督机制和监督主体，以及规划师的核心作用发挥有限等。

（二）共享经济模式下公众参与的新机遇与挑战

在渐进式公众参与模式下法律法规亟待完善，应在法律法规层面切实保障公众在城市规划中的主人翁地位。《中华人民共和国城乡规划法》虽然构建了公众参与城市规划的制度框架，但是没有以法律条文方式明确公众参与的权利和公众参与的流程，仍关注于政府及规划管理部门的行政管理。法国的《城市指导法》各项公众参与城市规划的条文立法流程则可以为我国提供借鉴。例如，细化落实公众参与法规条例，建立良性的公众参与和城市治理机制，切实保障公众利益；在城市规划实施过程中区分公众与利益团体，并对不同群体的公众参与执行方式进行划分，以最大限度地吸纳公众建议。

共享经济推动了利益主体多元化，促进了个体或群体由被动参与转向主动参与，为公众参与城市规划提供了通道。但是利益主体多元及其角色的不断切换使得利益主体博弈过程日益复杂。笔者认为可以从以下三个方面着手协调各利益主体的利益：①建立良好的公众参与及监督反馈机制，一方面公众能有效地将自身的建议意见反馈给有关部门，另一方面有关部门可通过良性的互动机制对协商过程和结果进行公示。②在城市规划公众参与过程中加强规划人员与公众的沟通，征求群众意见，将政府、规划管理部门与公众有机联系起来，协调多元利益主体，促使良性公众参与和高效协商机制的形成。③大数据技术的运用促进了城市规划对公众参与社会经济生活的再理解、再思考、再响应。将公众社会经济生活数据运用到城市规划中，通过大数据推进城市规划的人本化进程。

三

共享经济模式下城市规划中的公众参与框架构建

共享经济本质是在新的信息技术条件下实现的所有权和使用权分离的人的交互过程。共享经济的运行与利益共享机制主要包括连接机制、协同机制、长尾效应及信任机制。其中，连接机制打破了供给方和需求方的信息壁垒，解决了闲置资源的信息不对称问题，与协同消费行为及信任机制一起推动公众参与城市规划(图2)。共享经济的连接机制和协同机制给闲置资源的时空利用带来了更多可能，推动了共享空间和共享设施的实现，促使城市规划更加重视对各利益主体权益的平衡，以吸引更多群众参与到城市规划中。此外，共享经济的长尾效应尤其关注社会尾部群体或弱势群体零散的、个性化的需求，更有利于促进城市规划中公众参与过程的公正。

（一）共享经济与公众参与意识的革新

共享经济作为生产力的社会化，是顺应时代需求，满足社会经济过程中公众多样化、差异化需求的产物，其本质上是一种人类意识在社会—经济—科技领域的实践和变革。同样的，共享经济带来的社会经济变革也对公众的意识、思维，以及逐渐构建起来的群体的共享理念与文化产生了影响。在共享主体实施复制、运营与创新的过程中，消费主体的消费需求得到了满足，共享意识及相关联的意识逐渐形成了共享经济得以可持续发展的生态圈。

共享经济鼓励将私有的生产资料或资源相互共享，当人们将私有权生产资料共享出来时，人们会更加关心这些共享资源的使用和运行情况，将更主动地参与到日常的社会经济生活中，真正成为城市运营、治理与规划的主体。

共享经济在城市的实践将促进城市居民共享意识的提升，城市也逐渐成为共享经济的实体，而城市空间、城市资源和城市环境本质上作为实体与内容是被城市居民所共享的。共享城市应有机地将多元利益主体与城市空间、城市资源和城市环境等要素通过共享、共通、共荣结合起来，而多元利益主体的协商则应在城市规划公众参与过程中加以体现。需要说明的是，在共享经济参与者中中产阶层仍占据着较大的比例，因此在城市规划公众参与过程中要着力保障低产阶层和中产阶层的权益，建立“全民共享”“全民参与”的市民社会和城市规划公众参与协同机制。此外，还需平衡、协调各利益主体的权益，使得多元主体参与到城市规划的过程中，逐步实现“利益共享”，促进共享经济与共享城市的可持续发展。

（二）共享经济与城市空间规划的革新

共享经济对城市土地利用、公共空间尤其是共享空间的使用产生了巨大影响，并对城市规划管理部门、规划师等提出了新要求。

首先，城市规划对土地利用类型的划分提出了挑战。在共享经济模式下，《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 　 50137) 原有的土地利用类型无法满足新形势下城市土地利用规划的需要，需要一套将一种单一土地利用类型作为其他土地利用类型的灵活性应对方案，不同的时间尺度或不同的季度土地利用类型都可能发生变化。在共享经济模式下，土地利用的重新分类、规划与使用是增强城市活力、充分利用有限土地资源的有效途径，能创造土地多功能综合使用价值。基于此，城市规划应在听取公众意见的基础上划分土地利用类型，实施土地利用规划。

其次，共享经济下会形成很多共享的城市空间与设施，如交通道路、城市社区和公共服务场所与设施等，城市规划只有切实结合公众参与，才能准确界定这些区域并有效协调共享城市空间内不同利益主体的权益，从而实现城市规划的科学化、人本化，促进城市存量空间活化、城市品质提升。

最后，共享经济对城市空间和公众社会经济生活的重塑在资源使用与服务等软性层面的作用比较明显。人本导向的城市规划应结合城市居民生产生活实践和时空利用情况，重新审视城市规划和社区设计的合理性与科学性，并鼓励公众参与到城市规划中。城市规划只有在充分理解公众意见、协调好各主体利益的基础上，才能促进公共服务和共享服务品质的提升，提高城市规划的质量和服务水平。

（三）共享经济与城市数据使用革新

共享经济背景下的城市规划社会化过程不仅依赖于公众理念的变化、城市空间的再审视，还依赖于数据的共享与使用。大数据为城市规划提供了新的分析与实践路径，城市规划也在大数据的洗礼下不断革新和突破，形成基于大数据分析的城市规划新模式和思路。而共享经济时代公众参与和数据共享为城市规划更好、更深入地理解城市居民社会经济生活、城市空间、公共设施与服务提供了支撑。

共享经济促进了新的经济形态的诞生，形成了新的社会经济活动，也形成了基于这些社会经济活动的数据。基于对公众参与社会经济活动数据的分析，一方面规划师能掌握公众的社会经济活动特征，结合公众提出的意见，可以制定更适宜的城市规划方案并付诸实践；另一方面管理者可以及时发现当前城市规划和管理过程中存在的问题，既减少了全面听取公众意见调研的成本，又提高了问题反馈的时效性和准确性。

四

 结论与讨论

共享经济是推动社会生产力发展、提升效率的有力助推器，也是社会进步的重要基石。共享经济的迅猛发展对经济系统、政府管理和城市规划等提出了新的挑战。尤其是随着人工智能、区块链和物联网等技术的发展，共享经济的发展更难以量化。未来共享经济的不确定性将给经济、社会和城市秩序带来重大变革，将促使城市管理走向治理，强调社会各方的参与，并推动利益相关方及大众参与到城市规划过程之中。新的技术手段也将促进公众参与城市规划，如互联网技术给公众提供了更多的建议机制，VR 模拟城市规划过程将鼓励公众亲身体验城市规划并及时提出反馈意见。这种多方或普遍参与方式将改变传统的“自上而下”的规划编制方式，促进规划决策过程的透明化和可问责性。

共享经济过程中产生了重要的经济价值与社会价值，扩大了经济社会价值，促进了社会经济过程的演变和升级。首先，共享经济本质上是生产力和资源的社会化，而公众参与本质上是城市规划的社会化，两者都是资源、物质或实践的社会化，这两者内在统一且相互作用。其次，共享经济背景下的城市土地利用、城市空间、公共设施与服务发生着重大变革，为应对这些重大变革与挑战，城市规划急需公众参与其中。最后，城市规划中的公众参与一直受到社会经济发展水平、公众参与意识和制度保障的制约，而共享经济时代的到来为促进城市规划中的公众参与提供了良好的契机。

公众参与对城市规划的人本化和科学化具有重要价值，是提升城市规划品质的有效途径。因此，公众应当在城市规划过程中更多地发挥其主体作用。政府可利用共享经济发展的变革和契机，逐步形成可操作性强的城市规划公众参与保障机制，建立完善的参与式城市规划机制和模式。

来源：2018年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2018年05期

《共享经济下城市规划中的公众参与行动框架》

 

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